Opinión

LA CUESTIÓN BUENOS AIRES II, LOS PROBLEMAS DE LAS SOLUCIONES

Por Santiago Mitnik
06 de diciembre de 2022

La Ciudad y la Capital

Una de las más importantes líneas argumentativas sobre la cuestión de Buenos Aires señala un problema clarísimo: la transformación de la Capital Federal en la Ciudad Autónoma rompió el sistema de equilibrio interno roquista. El gobierno de la CABA tiene así algunas enormes ventajas sobre el resto de los gobiernos provinciales, de manera similar a los que tenía el gobierno de la Provincia antes de 1880.

El gobierno nacional (en esos momentos y hoy) reside como “invitado permanente” en un territorio que no controla plenamente. ¿Cuáles son las consecuencias de esto? En primer lugar, el Estado nacional termina alimentando al Estado de la CABA. Como ejemplo, están allí todos los ministerios, Congreso y Poder Judicial, que terminan derramando en una gran cantidad de personas dinero e influencia, concentrados en la Ciudad y no en otros territorios.

En segundo lugar, el Gobierno de la Ciudad tiene instituciones propias que ejercen control sobre todos los eventos políticos que ocurren en la escala nacional. Un ejemplo claro es la Policía de la Ciudad. Si se realiza una manifestación al Congreso, Tribunales o Plaza de Mayo, el objetivo de la manifestación está en un nivel nacional. Sin embargo, la policía de la Ciudad tiene la habilitación legal para reprimir a metros de los centros nacionales de poder. El peligro institucional de esto es claro, si pensamos su extensión a cada uno de los actos de gobierno.

Otra característica particular de la CABA es su fusión de competencias municipales con provinciales y la ausencia de distintos estamentos que compitan entre sí. El gobierno de la CABA recibe los impuestos y competencias provinciales y municipales sin repartir ni dinero ni poder. Como “gobernador”, el Jefe de Gobierno no tiene intendentes con los cuales negociar ni que le compitan. El sistema de las 15 comunas no termina de funcionar y la Legislatura Porteña, unicameral, también incentiva a una centralización del poder. Digamos que, hacia adentro, la CABA es estrictamente unitaria, mientras hacia afuera se beneficia de todo lo federal.

YPF

Las posibles soluciones a estos problemas no son nada nuevo, lo que no quiere decir que no sean revolucionarias. Son básicamente, las mismas que en el siglo XIX: federalizar o trasladar la Capital. La primera se hizo y se revirtió, la segunda se propuso reiteradas veces, sin mucho éxito.

Re-federalizar implica un problema político obvio que es reducir abierta y directamente el poder porteño, tanto de sus élites como de sus votantes. Digamos que la cuestión de las élites sería un problema menor para una fuerza política con cantidad de poder suficiente. Si bien hay precedentes constitucionales a favor (la Constitución porteña no está estrictamente reconocida en la Constitución Nacional) también los hay en contra (fallos de la Corte Suprema).

Pero aquello sería algo cuantitativo (votos, fierros, poder, igual que en 1880), mientras que la cuestión de los votantes sería algo cualitativo. La realidad es que sacar derechos democráticos (en este caso, sacarle a los porteños el derecho a votar a su jefe de gobierno) va en contra de todos los principios de progresividad de los derechos aceptados por nuestro orden constitucional. En todo caso, si alguna fuerza política tiene intención de hacerlo, primero deberá generar un potente programa ideológico que permita justificarlo. Hoy, el peronismo, por ejemplo, no lo tiene.

Una salida intermedia es la creación de un “espacio federal” en ciertas zonas del centro porteño, donde no solo tenga competencia la política federal. También la modificación del régimen de comunas, fusionando varias y/o dándoles más poder, para generar fuerzas regionales internas que equilibren la situación. En resumen, 3 o 4 municipios. En todo caso, no parecen ser soluciones definitivas.

Nueva Capital

La otra gran solución a la cuestión capital está en el traslado de la misma a otra ciudad del país. Esta propuesta tiene una larga historia, muchos intentos abortados y algunas problemáticas.

Como vimos en la nota anterior, la idea de generar un nuevo centro de poder trasladando la capital no es una tarea imposible ni descabellada. No es ajena a nuestra historia nacional (Buenos Aires misma e intentos en el pasado), tampoco es ajena a la historia del último siglo en latinoamérica (Brasilia) ni al mundo del presente (Indonesia trasladando la capital de Jakarta a otro territorio aún a definir, y Egipto de El Cairo al Nuevo Cairo).

La designación de un nuevo lugar para emplazar la capital tiene dos impactos estratégicos bastante obvios. El primero radica en lo que implica sacar la capital del centro político actual. En el caso argentino, implica sacar el centro de las decisiones de la mayor concentración urbana nacional. Pensemos en la tradicional “marcha a Plaza de Mayo” o a Plaza Congreso como gran forma de apretar al poder político hacia uno u otro lado. El 17 de Octubre o el 2001, con una capital a cientos o miles de kilómetros no se si tendrían la misma potencia o efectos. 

Como otro punto problemático, la capital también funciona como forma de “clavar” un territorio firmemente al control del estado. La propia Buenos Aires se eligió para fijar a la Región del Plata bien controlada. Una capital en un territorio lejano bien podría habilitar nuevamente cierto espíritu secesionista, hoy enterrado pero no extinto. La idea de “entregar” las provincias “improductivas” no se transforma en una corriente “independentista” porque BsAs es el propio centro de la Nación. Bien o mal, todas las regiones hoy aceptan la hegemonía de Buenos Aires y esta responde recíprocamente. Esto puede parecer descabellado, pero a la hora de diagramar el futuro de la arquitectura institucional de la nación hay que estar siempre atento a todos los riesgos.

El otro impacto estratégico obvio del traslado de la Capital radica en la “dirección” en la que ese traslado transforma al país. Para analizarlo hay que ver las dos mayores propuestas al respecto.

La primera, la mas conocida, es el proyecto alfonsinista de trasladar la capital a Viedma-Carmen de Patagones, en el punto de contacto entre Rio Negro y la Provincia de Buenos Aires. Esta capital estaría orientada hacia el Sur y la Patagonia sin dejar de estar vinculada a la pampa. El proyecto original es a mi criterio, bellísimo. La proyección hacia el sur, hacia los recursos naturales y el amplio espacio territorial y marítimo es una apuesta muy acertada hacia el futuro. Vinculada a la proyección antártica y Malvinas esto se incrementa aún más. La Patagonia ofrece la idea de una tábula rasa, donde refundar las instituciones y el futuro nacional.

La otra propuesta fuerte, invocada en los últimos años por el kirchnerismo en varias ocasiones, plantea la dirección opuesta, proponiendo trasladar la capital hacia el Norte. Específicamente, alguna ciudad en Santiago del Estero, como fue propuesto por Julián Dominguez y nombrado por Cristina Fernandez alguna vez. Con esta propuesta se anula la idea de la capital como aspiradora de las riquezas del norte, devolviéndole el centro de la escena, recuperando el espíritu federal. Además, se reemplaza el “poder popular” del conurbano bonaerense por el del poder de las provincias del norte.

Otra ventaja de mover la capital hacia el norte es ejercer mayor presión y control sobre las fronteras con Bolivia, Paraguay y Brasil, tanto para proyectar poder hacia afuera como para asegurar la hegemonía sobre la Triple Frontera y los acuíferos, espacio con riesgo de ser “internacionalizado” en el futuro.

En ambos ejemplos, el centro se mueve hacia regiones que no tienen un poder propio consolidado (a diferencia de Mendoza o Córdoba por ejemplo) pero sí una identidad. En última instancia, estos proyectos deben estar acompañados de un relato general que incluya a toda la nación y permita imaginarse un futuro compartido en esa dirección. Esta “justificación” debe ser muy potente y estar bancada por un gran poder (si no unanimidad política) para poder vencer a la inercia y a las gigantescas ventajas comparativas que tiene la actual capital.

Romper el monstruo

Alejándonos de la cuestión capital, el otro gran problema que queda es el de Buenos Aires en sí, léase, Ciudad, AMBA y Provincia.

Es importante aclarar, antes que nada, que ningún malabarismo institucional o de nuevas fronteras va a cambiar el gran problema subyacente que es la enorme concentración demográfica. Si la macrocefalía de Argentina es solucionable es solo mediante medidas de muy largo plazo, ayudadas por tendencias sociales y tecnológicas globales. Por ejemplo, mediante la creación de nuevos centros urbanos en otras regiones y un sistema de incentivos que motorice la migración. Entre esos incentivos tendrían que estar incluídos, principalmente, las fuentes de trabajo, oportunidades de progreso y espacios de ocio, en las mismas o mejores condiciones que en la gran ciudad

Hecha esta aclaración, veamos los problemas de la estructura actual de la PBA, las propuestas para solucionarla y sus posibles consecuencias.

En primer lugar, la PBA es demasiado grande para ser un igual en un sistema federal. Así está increíblemente sub-representada en el congreso. Además, la PBA cuenta con al menos dos territorios extremadamente distintos fusionados en un solo (AMBA e interior).

El gobernador de la provincia, asentado en La Plata, debe maniobrar una difícil relación con el gobierno nacional y sus 135 partidos. Por una cuestión de peso, el centro de toda su gestión está enfocado en apagar los incendios del conurbano bonaerense. El conurbano también absorbe la representatividad de la provincia hacia la nación en sí, relegando al interior a una condición de periferia. Esto no sería nada extraordinario si no fuera porque el interior de la provincia tiene una población que sería fácilmente la segunda provincia más poblada del país.

Además, el propio conurbano tiene un problema clave. Su “centro” está fuera de él administrativamente. AMBA y CABA son una misma ciudad y sus problemáticas son compartidas, tanto en infraestructura como en urbanística.

Las propuestas para solucionar esta situación suelen tener un planteo general claro: partir Buenos Aires en dos o más provincias. El razonamiento sería que si no se puede solucionar los problemas de la PBA, lo que hay que solucionar es la PBA en sí misma. En lo que no hay acuerdo es en cuentas, ni cuales, ni sus límites.

La mega-ciudad de Buenos Aires

La primera discusión es qué hacer con el AMBA. ¿Mantenerlo todo unido en una provincia? ¿Fusionar ese territorio con la CABA? ¿Incluírlo en una provincia aún más grande que tome los territorios rurales circundantes?

Una picardía muy común en ciertos círculos políticos no-peronistas, a la hora de trazar estas posibles divisiones es intentar romper la unidad política del conurbano, generalmente haciendo pasar la división justo por la mitad del bastión peronista de La Matanza (ver proyectos de Lach y Esteban Bullrich). Esto empeoraría aún más el problema clave de la desarticulación del Gran Buenos Aires, aunque es cierto es que “Luján” y “La Plata” quedarían bien balanceados.

Por otro lado, una “Provincia del AMBA” seguiría siendo un monstruo difícil de gobernar, más aún ahora sin los territorios productores de alimentos y mucho menos poblados del interior. En las primeras propuestas (especialmente en la de Mitre pero también en la de Avellaneda/Roca) el municipio de Buenos Aires incluía una periferia rural. Que municipios rurales aceptarían hoy entrar a ser esa periferia del monstruo urbano?. Sin eso, cambiaríamos una provincia ingobernable por otra, a menos que admitamos lo que ya es una realidad actual: la dependencia enorme del conurbano del gobierno nacional. Tampoco es simple determinar los límites claros de la megalópolis porteña. Pienso en Zárate o Luján quedando fuera o dentro pero no por mucho, con una incógnita en La Plata, que yo me inclino a incluir, posiblemente como capital de este nuevo territorio.

Finalmente, si la Provincia del AMBA incluye a la actual CABA seguiríamos teniendo muchos de los problemas de los que hablábamos en la primera parte, pero ahora extremadamente potenciados. El gobernador de ese AMBA + CABA tendría prácticamente el mismo poder que el presidente. También me permito dudar de la pasividad política de los porteños a admitir competir en igualdad de condiciones contra Lomas de Zamora y La Matanza por el presupuesto provincial. En este punto hay que hilar fino, teniendo en cuenta una posible aplicación simultánea de las soluciones a la cuestión capital nombradas al principio.

Las nuevas provincias

Sobre el resto de la provincia de Buenos Aires tampoco queda claro que existan límites internos “naturales” sobre los que actuar para dividirla. Es un criterio generalmente aceptado que Bahía Blanca podría ser un centro de una provincia “semi-patagónica” (que dicho sea de paso, en su propuesta original, centenaria, aspiraba a incluir La Pampa). Dividir el resto en una zona “atlántica” y una zona “pampeana” suena razonable pero por dónde trazar esos límites parece estar más bajo el capricho del “dibujante” del nuevo mapa que bajo razones históricas. Los municipios rurales de la PBA tienen en general una identidad e historia bastante similar entre ellos y no está claro que puedan subdividirse claramente. Mar del Plata estaría incluída en la zona “sur” o sería capital de la zona “atlántica”? También queda pendiente la cuestión de los nombres, quién hereda la identidad bonaerense propiamente dicha, etc.

En última instancia ese es el gran problema a la hora de redibujar fronteras en la época actual. Con un estado de derecho basado en la no-represión y la democratización de toda decisión política cada uno de los pasos para reordenar el territorio implicaría infinitas discusiones. El camino hacia una división de la PBA requiere primero la generación de estructuras políticas e identidades locales consolidadas que estén dispuestas a aceptar en un futuro la demarcación definitiva. Una regionalización como sólido precedente suena razonable.

Otro problema difícil pero no imposible a la hora de redibujar las fronteras está en lograr el acuerdo de los diversos actores políticos. Difícil porque en este contexto de polarización en que no podemos definir ni una política energética seria, esto parece elevadísimo. No es imposible porque hay formas en que varios de los principales actores salgan ganando. Me explico: las nuevas provincias herederas de Buenos Aires quedarían, al menos durante un tiempo, más homogéneas políticamente. La provincia del AMBA sería un bastión peronista casi inexpugnable, el resto serían bastiones de la Sociedad Rural y el radicalismo. Así el nuevo congreso quedaría un poco más equilibrado.

La cuestión Buenos Aires es tremendamente compleja y no creo haber sido exhaustivo en este texto. Pensar un plan viable y atractivo y generar las condiciones políticas para que sea aplicable, sea por consenso o por la fuerza, es una verdadera alquimia política. Especialmente uno que no termine utilizando como variable de ajuste a alguna población o identidad política específica. Pero, si el comienzo de la hegemonía de Buenos Aires surgió de la planificación estratégica del territorio sobre la base de la iniciativa popular, no habría razón para pensar que su final no pueda venir desde la misma vía. Una mezcla creativa de los planes anteriores, bajo el signo de una nueva política y de la esperanza de que ningún problema es insolucionable.

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