Ajuste del gasto y regresividad tributaria

Ciudad Autónoma de Buenos Aires: informe sobre el proyecto de Presupuesto y Ley Tarifaria para el año 2021

Índice


1. Introducción

Antes de analizar el Presupuesto para el año 2021 enviado por el Ejecutivo porteño, junto a las reformas impositivas, a la Legislatura conviene hacer una breve mención a un tema de fondo, para entender la fiscalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En ese sentido, vale aclarar que la ciudad de Buenos Aires no es un municipio al estilo de los municipios de cualquier provincia. Asimilarlo supondría desconocer el rol federativo «directo» de la ciudad-puerto en el esquema de descentralización político-territorial estructurado por la Reforma Constitucional de 1994. Esta inserción institucional «directa» se concreta con la integración de representantes del distrito en el Congreso (tres senadores); la participación en el organismo fiscal federal; y la posibilidad de ser intervenida federalmente por el Congreso Nacional. Ningún municipio de provincia envía senadores al Congreso, integra el organismo fiscal federal ni puede ser objeto de intervención federal «directa».

Tampoco la CABA es una provincia. Asimilarla significaría desconocer el origen histórico y jurídico de las provincias en el sistema constitucional argentino. Se es provincia por preexistencia histórica al Estado nacional o por creación institucional (provincialización), que suponen la inexorable intervención del Congreso de la Nación.

La Constitución Nacional de 1994 previó, una vez fijado el nuevo status de la Ciudad, la intervención del Congreso de la Nación pero al solo efecto de convocar a sus habitantes a elegir representantes para dictar el Estatuto de CABA y dictar una ley que garantice los intereses del Estado Nacional.

Entonces, si no es ni un municipio, ni una provincia, que es?. La CABA reviste el status de «ciudad constitucional federada». Se trata de una posición jurídica no asimilable con la de los municipios de las provincias ni con las provincias, más allá de que comparta algunas de sus características. Que significa entonces eso:

– Que se trata de una categoría «nueva» para nuestro sistema constitucional y que no debe compararse con las categorías tradicionales.

– Buenos Aires es «ciudad» por sus características demográficas.

– Buenos Aires es «ciudad constitucional» porque es la única ciudad designada por su nombre en la Constitución y esta mención específica no es casual ni circunstancial. Tal jerarquización viene acompañada por la definición de un esquema organizativo que se construye desde el poder constituyente nacional y el poder constituyente local.

– Buenos Aires es «ciudad constitucional federada» porque integra «directamente» el sistema federativo argentino conjuntamente con el gobierno federal y las provincias.

Desde el punto de vista tributario esta “status” le da a CABA la posibilidad de recaudar tasas de tipo “territorial”, tales como el ABL o la contribución por Publicidad, que no se encuentran presentes en las provincias y son más propias de la tributación municipal. Además, recibe el beneficio de percibir recursos provenientes de la coparticipación federal de impuestos, de la parte de la “torta” que le corresponde al Estado Nacional. En definitiva, la CABA en ese sentido tiene una serie de ventajas sobre las provincias argentinas.


2. Los recursos públicos

Los recursos se dividen en corrientes y de capital. El monto estimado para el año 2021 asciende a $ 587.568,9 millones. Por recursos corrientes se calcula que ingresarán $ 585.649,8 millones, que significan el 99,7% del total, mientras que por recursos de capital se proyecta percibir $ 1.919,0 millones, que representan el restante 0,3%. Otra forma de ver la composición de los recursos, en función de la característica propia de la CABA mencionada en la introducción, es analizarlo en cuatro grandes rubros: tributarios (donde se incluye tasas y contribuciones como ABL y publicidad, que en otras jurisdicciones serian consideradas como no tributarios), no tributarios (incluye tasas, derechos, alquileres, multas), otros recursos corrientes (ventas de bienes y servicios, rentas de la propiedad, transferencias) y por otro lado los de capital (propios, transferencias y recuperación de préstamos). La evolución de estos en el tiempo es la siguiente:

Los más significativos, y a los que nos vamos a referir en este informe, por economía, son los tributarios que incluyen impuestos y tasas (sobre propiedad –ABL- y actividades económicas –publicidad y generación de residuos) y la Coparticipación Federal de Impuestos (CFI) representando en el proyecto de Presupuesto para el año 2021 el 93,5% del total de los recursos estimados.

Vale la pena resaltar, que dentro de esta taxonomía, desde el año 2019 se incluyen los premios y juegos de azar, por la transferencia que se hizo de las salas de juegos a la CABA. Aquí conviene detenerse. En el año2019 el monto percibido fue de $ 349 millones. En 2020, según las proyecciones de cierre el monto ascendería a tan sólo $ 215 millones (quizás por lo atipicidad de la situación pandémica). Para el 2021 en el proyecto de Presupuesto el gobierno estima recaudar por esa vía la suma de $ 1.072 millones. No hay una sola mención en las 451 páginas del proyecto de Presupuesto 2021 a como se arribara a ese monto.

La evolución entre 2007 y 2021 es la siguiente:

Cabe notar que dentro de esta clasificación el peso determinante lo tienen cuatro impuestos (Ingresos Brutos, Inmobiliario/ABL –este último no es un impuesto, sino una tasa retributiva de servicios, pero a los efectos economicos para los contribuyentes opera como un gravamen a la propiedad-, Patentes y Sellos) y la CFI que representaron en el período bajo analisis la siguiente proporción:

Entre 2007 y 2015 el promedio de los cuatro impuestos mencionados fue en torno al 88%, la merma observada desde 2016 en adelante se debe al incremento dentro de recursos tributarios de la Coparticipacion Federal de Impuestos que paso de representar alrededor del 10% del total entre 2007-2015 al 22,5% entre 2016 y 2020, por los puntos cedidos a la CABA, en exceso, durante el gobierno de Mauricio Macri para financiar el traspaso de la Policia Federal a la Ciudad.

En 2021, por la reducción aplicada por el gobierno de Alberto Fernandez, los cuatro impuestos mencionados se ubican en torno al 80% y la CFI en el orden del 18,5%, recuperando guarismos similares a los de 2015.

Conviene ahora desagregar lo que ha sucedido, y se propone para 2021, con los cuatro impuestos principales, para observar el sesgo de la imposición en la CABA.

Ingresos Brutos

En el año 2021 por este gravamen se preve recaudar la suma de $ 336.626 millones, un 44% mas que lo percibido en las proyecciones de cierre del año 2020 estimadas por las autoridades capitalinas. Eso es producto de la recuperacion economica esperada y ademas por un cambio normativo que incorpora en el impuesto a las operaciones con LELIQS y pases bancarios que le aportarian al fisco aproximadamente unos $ 12.000 millones adicionales.

Vale la pena comentar, que la Ciudad no se diferencia en nada de lo que sucede en las provincias argentinas, donde el peso de este tributo es el determinante en las finanzas publicas subnacionales. Eso genera un perfil muy nocivo para las finanzas públicas, debido a que este gravamen contiene al menos cuatro carateristicas poco deseables en cualquier sistema tributario:

– Plurifásico: se aplica en todas las etapas de la actividad económica, asumiendo el carácter de impuesto acumulativo;

– Regresivo: no tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto y la alícuota del impuesto es igualitaria para sujetos con distintos niveles de ingresos en la misma categoria de actividad

– Proporcional: al ser la alícuota de una actividad única y en consecuencia constante para todas las operaciones, determina montos proporcionales de impuestos en función del volumen operado

– Indirecto: porque el sujeto que lleva acabo las operaciones gravadas y por lo tanto es responsable de la liquidación y pago del tributo, no es en definitiva quién lo soporta, sino que los traslada con sus costos al precio que termina pagando el contribuyente de hecho.

Así, aun cuando se busca con diferentes alícuotas por tipo de actividad o por monto de facturación, darle alguna progresividad al gravamen, algo presente en la propuesta de ley Tarifaria, lo que en definitiva eso hace es perjudicar a los usuarios y/o consumidores de esos bienes y servicios con alícuotas incrementadas.

El propio Poder Ejecutivo admite que el 14,3% del PBG de la CABA lo aportan el comercio mayorista y minorista (página 8 del mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto), siendo el segundo rubro de actividad en importancia dentro del territorio porteño. En ese sentido, en la ley Tarifaria en el artículo 5 se fija una alícuota del 3% para aquellos contribuyentes con ingresos brutos menores a $ 22.750.000.- anuales (un promedio de $ 1.895.333 mensuales) y cuando supera ese valor se pasa a una tasa del 5%. Misma suerte corren los “restaurantes y hoteles” (artículo 6) donde la alícuota general es del 3% y se incrementa al 4,5% cuando el monto de facturación supera los $ 125.000.000.- anuales.

Ambos sectores económicos han sido uno de los más castigados por la pandemia del COVID-19, razón por la cual, se debería reducir el valor de alícuotas, al menos, durante 2021, para ayudar a la recuperación de la actividad económica de esos dos rubros emblemáticos del quehacer porteño. Eso permitiría dos cosas: reducir la carga fiscal sobre actividades económicas muy golpeadas y también colaborar en morigerar el costo/precio para los consumidores, lo que redundaría en una mayor capacidad de consumo, que generaría un efecto virtuoso por el aumento de la actividad económica, generando un efecto multiplicador.

En contrapartida, la alícuota del 5,5% definida para un conjunto de actividades financieras, que en su conjunto representan el 12% del PBG de la Ciudad (el tercer rubro de importancia en el total del valor agregado porteño), previstas en el artículo 13 de la ley Tarifaria, que incluye a agentes de bolsa, intermediación de operaciones sobre acciones títulos, bonos, entre otros podría incrementarse para compensar la posible merma que surge de lo comentado en el párrafo anterior.

Inmobiliario y ABL

La combinación de ambos tributos a la propiedad dan como resultado que esta imposición patrimonial (tiene un carácter progresivo, por la sencilla razón de que lo abonan quienes son propietarios, y quienes no, no lo hacen), no sea muy diferente a lo que sucede en otras provincias argentinas. En 2021, la participación estimada en la recaudación será del 7,3%. El promedio de 2011 a 2020 fue del 7,9%. Y entre 2007 y 2010 del 9,5%. Valores muy magros, y para peor en caída, teniendo en cuenta el valor de mercado de las propiedades urbanas de la ciudad más rica de la Argentina.

La estimación de recaudación para 2021 para ambos tributos totaliza la suma de $ 39.921 millones que se componen de: $ 20.439 millones por el inmobiliario y $ 19.481 millones por ABL. Esa relación, donde la recaudación del ABL representa el 95% de la del inmobiliario es algo que se mantiene de forma relativamente constante desde 2007 a la fecha.

Con datos de la Administración General de Ingresos Públicos (AGIP), en el año 2020, existen 1.958.569 partidas urbanas. Lo más llamativo es que solo 344.474 superan el $ 1.000.000.- de valuación fiscal (17,6%), de las cuales 32.043 se encuentran por arriba de los $ 5.000.000.-

La cantidad de partidas inmobiliarias por barrio es:

 

Barrio

Cantidad de Partidas

% sobre Total

Agronomía

7.590

0,4

Almagro

91.209

4,7

Balvanera

103.199

5,3

Barracas

32.896

1,7

Belgrano

119.708

6,1

Boca

18.826

1

Boedo

25.817

1,3

Caballito

129.800

6,6

Chacarita

18.262

0,9

Coghlan

12.084

0,6

Colegiales

39.077

2

Constitución

22.322

1,1

Flores

79.369

4,1

Floresta

19.379

1

Liniers

24.999

1,3

Mataderos

30.426

1,6

Monte Castro

17.985

0,9

Montserrat

41.752

2,1

Nueva Pompeya

18.027

0,9

Nuñez

42.494

2,2

Palermo

219.879

11,2

Parque Avellaneda

18.090

0,9

Parque Chacabuco

31.865

1,6

Parque Chas

9.490

0,5

Parque Patricios

18.829

1

Paternal

9.022

0,5

Puerto Madero

26.352

1,3

Recoleta

159.340

8,1

Retiro

54.231

2,8

Saavedra

29.045

1,5

San Cristóbal

28.568

1,5

San Nicolás

76.594

3,9

San Telmo

15.496

0,8

Versalles

6.884

0,4

Vélez Sarsfield

17.635

0,9

Villa Crespo

55.482

2,8

Villa del Parque

34.443

1,8

Villa Devoto

37.937

1,9

Villa General Mitre

17.178

0,9

Villa Lugano

34.691

1,8

Villa Luro

18.392

0,9

Villa Ortúzar

13.330

0,7

Villa Pueyrredón

22.603

1,2

Villa Real

6.237

0,3

Villa Riachuelo

6.574

0,3

Villa Santa Rita

18.588

0,9

Villa Soldati

10.322

0,5

Villa Urquiza

66.251

3,4

TOTAL

1.958.569

100,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de AGIP.

Si a la recaudación de ambos tributos se la divide por la cantidad de partidas da un promedio per cápita anual de $ 20.382.- (o $ 1.698 mensuales), lo que no resulta un valor elevado.

La tabla de escalas y alícuotas del impuesto, establecida en al artículo 34, inciso b) del proyecto de ley Tarifaria es la siguiente:

 

Desde

$

Hasta

$

Cuota Fija

$

Alícuota sobre excedente al límite mínimo

0

200.000

0

0,40%

200.000

400.000

800

0,45%

400.000

600.000

1.700

0,50%

600.000

800.000

2.700

0,55%

800.000

1.000.000

3.800

0,60%

1.000.000

1.200.000

5.000

0,65%

1.200.000

En adelante

6.300

0,70%

Resulta inentendible que el impuesto tenga tan solo 7 tramos de escalas y alícuotas donde la más alta sea para las propiedades que superen el $ 1.200.000.- con un valor de impuesto de $ 6.300 más un 0,70% sobre el excedente del $ 1,2 millón. Por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires, el impuesto inmobiliario urbano, en 2020, tiene 20 tramos de escalas y alícuotas con la mayor para propiedades que superan el valor fiscal de $ 10 millones, con un monto fijo de $ 118.648 y una alícuota de 1,725% cuando se supera el valor máximo.

En la propuesta elevada por el gobernador Axel Kiciloff para la ley impositiva 2021, la cantidad de escalas se reduce a 18 tramos, en donde la mayor es para propiedades que superan los $ 15 millones de valor fiscal, con un monto fijo de $ 276.121 y una alícuota de 2,363 cuando se supera el valor máximo.

Ya que el gobierno porteño justifica incorporar en el impuesto a los Sellos las compras con tarjeta de crédito, por la razón que la provincia de Buenos Aires lo aplica (algo a lo que volveremos más adelante), podría considerar una modificación en el impuesto inmobiliario (para darle mayor progresividad) que contemple una cantidad de tramos y alícuotas más altas como operan en la provincia. Toda vez que propiedades de algunas zonas de la Capital y del Conurbano Bonaerense (donde está la mayor concentración de propiedades urbanas) suelen tener valores de mercado parecido, sería una igualación mucho más justa y razonable que hacerlo con el impuesto a los Sellos.

EjemploEn una propiedad de más de $ 5 millones de valuación fiscal, aplicando la escala propuesta para 2021 por el gobierno porteño, abonaría de impuesto inmobiliario la suma de $ 32.900.-

Si a esa misma propiedad hipotética se la aplicara la legislación vigente de la provincia de Buenos Aires, el valor a abonar de impuesto inmobiliario sería de $ 39.296. Si se usara la propuesta bonaerense para 2021, el valor alcanzaría la suma de $ 52.155.- En el primer caso el incremento de recaudación, en las 32.043 propiedades porteñas que superen los $5 millones de valuación fiscal, sería de $ 205 millones adicionales, y en el segundo caso, el valor incremental sería de $ 616 millones.

Como dijimos antes, el ABL representa el 95% de la recaudación del inmobiliario, por lo tanto, los valores indicados en el párrafo anterior serian, solo en esas 32.043 propiedades, de $ 400 millones en la primera opción y $ 1.205 millones en la segunda hipótesis.

A todas luces, con el ejemplo dado, lo que se impone es modificar la escala de tramos y alícuotas propuestas por el GCBA para darle mayor progresividad al impuesto. En ese sentido, la propuesta concreta es modificar la tabla del artículo 34 inciso b) por la siguiente:

Desde

Hasta

Cuota Fija

Alícuota sobre excedente al límite mínimo

$

$

$

                    –    

           200.000  

                    –    

0,40%

          200.000  

           400.000  

                 800  

0,45%

          400.000  

           600.000  

              1.700  

0,50%

          600.000  

           800.000  

              2.700  

0,55%

          800.000  

        1.000.000  

              3.800  

0,60%

       1.000.000  

        1.200.000  

              5.000  

0,65%

       1.200.000  

        1.500.000  

              6.300  

0,70%

       1.500.000  

        2.000.000  

              8.400  

0,90%

       2.000.000  

        2.500.000  

            12.900  

1,20%

       2.500.000  

        5.000.000  

            18.400  

1,50%

       5.000.000  

 En adelante

            55.900  

2,00%

Haciendo un ejercicio de comparación, con la tabla propuesta por el gobierno porteño lo que se recaudaría en las propiedades de valor fiscal mayor a $ 1,2 millones en el impuesto inmobiliario serian $ 5.950 millones y por ABL $ 5.652 millones aproximadamente.

Con la propuesta realizada más arriba (mas escalas, alícuotas más altas y mayor progresividad), lo que se recaudaría en las propiedades de valor fiscal mayor a $ 1,2 millones en el impuesto inmobiliario seria $ 10.375 millones y por ABL $ 9.856 millones aproximadamente. Es decir, un incremento aproximado entre ambos de $ 8.628 millones de recaudación.

Patentes

La estimación de recaudación para 2021 por este gravamen alcanza la suma de $ 21.623 millones. Para los automóviles, camionetas rurales, camionetas 4×4, casas rodantes, tráilers y otros rodados la escala de alícuotas es:

– 3,2% para la valuación fiscal menor o igual a $ 1,6 millones; – 4,0% cuando la valuación va de $ 1,6 millones a $ 2,2 millones; – 4,5% cuando esa valuación se encuentra entre $ 2,2 millones y $ 3,2 millones; – Y del 5,0% cuando la valuación supera los $ 3,2 millones.

Hay otras alícuotas más bajas (del 1,15% al 2,3%) para vehículos dedicados a actividades comerciales o productivas (camiones, transporte de pasajeros, maquinaria agrícola, etc), algo razonable desde el punto de vista económico y fiscal.

Con datos de la Administración General de Ingresos Públicos (AGIP), en el año 2020, existen 1.384.415 vehículos registrados. Resulta llamativo que solo 68.580 superan el $ 1.500.000.- de valor fiscal (sólo el 5,0%).

Nuevamente aquí, encontramos una profunda diferencia con la legislación de la provincia de Buenos Aires bonaerense. La legislación impositiva bonaerense vigente establece para todos los automóviles que superan los $ 350 mil de valuación fiscal, un monto de patentes fijo de $ 17.955 y una alícuota del 6,37% para el valor que excede los citados $ 350 mil.

En la propuesta elevada para 2021 en el territorio bonaerense se le da mayor progresividad al tributo estableciendo, por ejemplo, en las escalas más altas lo siguiente:

Desde

Hasta

Cuota Fija

Alícuota sobre excedente al límite mínimo

$

$

$

850.000   

1.000.000  

44.031

6,347%

1.000.000

5.000.000

53.552

6,355%

5.000.000  

 En adelante

307.752  

6,370%

Conviene nuevamente, modificar la escala de tramos y alícuotas propuestas para los vehículos cuyo valor fiscal supera los $ 1,6 millones. En ese sentido una propuesta concreta seria modificar la tabla del artículo 48 inciso a) por la siguiente:

Desde

Hasta

Alícuota

$

$

0   

1.600.000  

3,2%

1.600.000

2.000.000

4,0%

2.000.000  

3.000.000

4,5%

3.000.000

5.000.000

5,0%

5.000.000

En adelante

6,0%

Haciendo un ejercicio de comparación, con la tabla propuesta por el gobierno porteño en los vehículos de valor fiscal mayor a $ 1,6 millones la recaudación sería de $ 7.791 millones Con la propuesta realizada más arriba (mas escalas, alícuotas más altas y mayor progresividad), lo que se recaudaría en los vehículos de valor fiscal mayor a $ 1,6 millones seria $ 10.434 millones. Es decir, un incremento de $ 2.643 millones de recaudación.

Sellos

En este caso, el impuesto busca recaudar en 2021 la suma de $ 37.772 millones. Ese valor es mas del doble que lo recaudado en 2020 ($ 18.502 millones según surge del mensaje de elevación del proyecto de Presupuesto 2021). Es evidente que ese incremento se espera que suceda, en parte, por las operaciones inmobiliarias y de compra y venta de vehículos, que estuvieron prácticamente congeladas por la pandemia del COVID-19, y el otro salto se produce por la novedad introducida en la propuesta de ley Tarifaria para 2021 (artículo 76), donde se busca aplicar el tributo con un alícuota del 1,2% sobre las compras con tarjetas de crédito. Se estima que por este medio se sumen a las arcas porteñas la suma de $7.700 millones.

Consideramos que esta iniciativa llega en momentos en que comienza a darse una heterogénea recuperación de la actividad económica en las micro, pequeñas y medianas empresas que estuvieron seriamente afectadas por la pandemia, que en muchos casos pudieron subsistir en virtud de las políticas de apoyo al consumo, la producción y el trabajo aplicadas por el Gobierno Nacional, en donde el gobierno porteño aporto muy poco.

El impuesto que ahora pretende aplicar la Ciudad afectará el poder adquisitivo de los porteños ya que quienes realizaron operaciones con el programa “Ahora 12” y “Ahora 18”, con tres meses de gracia, verán sumado en sus resúmenes el nuevo impuesto sobre sus compras. Además, claramente esta propuesta desincentiva el uso de la tarjeta de crédito como medio de pago pudiendo afectar la sana y necesaria bancarización de las operaciones comerciales.

Como se ha visto, existen otras fuentes de recaudación para obtener esos recursos fiscales que se proponen alcanzar con esta controvertida propuesta, gravando con mayores alícuotas a los propietarios de bienes de alto valor en el impuesto inmobiliario y ABL como en las patentes de automotores.

Otras posibilidades de financiamiento

La Ciudad no contempla en su propuesta de ley Tarifaria algo que es potestad de las jurisdicciones subnacionales: el impuesto a la transmisión gratuita de bienes, o más conocido como “impuesto a la herencia, legados y donaciones”.

Este tributo aplicado en forma personal, global y progresiva, atiende a la igualdad de oportunidades a través de la redistribución de aquella riqueza que no resulta como producto directo del esfuerzo del sujeto gravado. El impuesto propone gravar todo enriquecimiento patrimonial a título gratuito que provenga de una transmisión, determinándose entonces la materia imponible como el aumento de riqueza que se hubiera producido sin contraprestaciones de parte del beneficiario, generándose el hecho imponible en el momento de la transmisión.

A partir de la sanción de la Constitución en 1853 esta modalidad de imposición fue ratificada para las catorce provincias originarias. Así es como la Provincia de Buenos Aires en la Ley de Educación Nº 988 del año 1875 constituye un fondo permanente de las escuelas comunes con, entre otros, un gravamen del 5% a toda sucesión entre colaterales, excepto hermanos y del 10% a extraños; siempre que la misma excediera los mil pesos fuertes. Esto sirvió como antecedente de la ley 1.420 de 1884 que constituyó un fondo similar.

En el ámbito nacional (territorios sujetos a jurisdicción federal – Capital Federal y Tierra del fuego hasta su autonomía-) rigió gravando la misma materia desde 1924 (Ley Nº 11.287) hasta 1972, cuando la norma que lo legislaba fue derogada por la Ley Nº 20.046 (que reguló un impuesto a la riqueza neta). El tributo volvió a regir con la Ley Nº 20.632 del año 1973, pero fue derogado por Ley Nº 21.282 de 1976 en los comienzos de la última dictadura militar que, estableciendo el Impuesto sobre el Patrimonio Neto, ordenó a las jurisdicciones locales suprimir los tributos sobre transmisiones gratuitas.

No es casualidad que más de un siglo y medio de historia de este tributo se haya evaporado abruptamente con la dictadura militar de 1976, la cual, además de ejecutar una profunda violación de los derechos humanos, produjo una sustancial transformación en el funcionamiento de la economía, modificando el peso y el balance de poder entre sectores e intereses económicos.

Específicamente en lo que a la transmisión gratuita de bienes se refiere, se destaca que la misma forma parte de los tributos cuya creación y recaudación es de competencia propia de las provincias por manda constitucional. Se señala que “…la doctrina y la jurisprudencia son pacíficas en cuanto a reconocer que el Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes, constituye un recurso ordinario y permanente de los fiscos locales, desde que se lo caracteriza como una contribución directa (art. 75 inc. 2°, C.N.)…”

El antecedente más cercano es la reintroducción del impuesto por parte de la Provincia de Buenos Aires reintroduce, el 10 de julio de 2007, mediante la Ley Nº 13.686. En ese sentido, cuando el tributo es ejercido a nivel de fiscos subnacionales, existen asuntos que no pueden ser desatendidas al tratarse de un gravamen que intenta alcanzar la totalidad del enriquecimiento de un determinado sujeto.

En primer lugar, cuando el origen de la base imponible está repartido entre diversos fiscos provinciales, si el tributo recayera sobre los bienes en vez de hacerlo sobre la totalidad del enriquecimiento del sujeto, el gravamen perdería progresividad. En segundo, esta posibilidad de dispersión de la materia imponible, requiere de coordinación interjurisdiccional, tanto en cuanto sus efectos sobre los sujetos alcanzados por distintos fiscos, como también para posibilitar la captación del enriquecimiento de manera global en el territorio de domicilio del contribuyente.

Las estimaciones realizadas originalmente en la provincia de Buenos Aires demuestran que el impuesto alcanza al 10% más rico de la población y en 2020 su recaudación será del orden de los $ 500 millones.

Es así, que sería deseable, ya que hay una enorme ligazón entre la Ciudad y la provincia de Buenos Aires, que el gobierno porteño aplique un instrumento tributario análogo al existente en territorio bonaerense que le podría sumar a las arcas públicas un valor de entre $ 500 y $ 1.000 millones anuales, permitiendo mejorar la progresividad y la equidad vertical tributarias por sobre el rendimiento recaudatorio.


3. El gasto público

El gasto público se puede dividir en corriente y de capital. El monto estimado para el año 2021 asciende a $612.643,4 millones. En gastos corrientes se estima que se gastarán $521.757,2 millones, que significan el 85,2% del total, mientras que a gastos de capital se proyecta destinar $90.886,4 millones, que representan el restante 14,8%.

A lo largo del período 2007–2021, el gasto de capital se ha ubicado en torno a un 15%-20% del total de erogaciones, con un piso de 12,0% en 2020 y un techo de 20,4% en 2017.

A su vez, se ha destinado la mitad del presupuesto a pagar los salarios del personal en 2007–2012, proporción que se ha reducido a un 45% en 2013–2021.

Por su parte, el gasto en transferencias (subsidios), representó un 12% todo a lo largo del período 2007– 2021, excepto en 2017 y 2018, en que se ubicó levemente por debajo del 10%.

A bienes de consumo y servicios no personales se destinó un 18%-20%, con un mínimo de 15,3% en 2019 y un máximo de 23,6% en 2015.

Pero el componente que presenta cambios más dramáticos es el correspondiente a intereses y gastos de la deuda (que no incluye la amortización de su capital), que pasó de un 1%-2% en 2007–2015, a un 5% en 2016–2017, y se mantiene en torno al 8% desde 2018 hasta la proyección de 2021.

Otra forma de ver la composición de los gastos del Estado viene dada por el objetivo social que busca atender cada uno de ellos. Al respecto, se verifican cambios muy significativos a lo largo del período bajo estudio, en especial durante los últimos años.

A grandes rasgos, en el siguiente gráfico se muestra la evolución de la participación en el gasto total de las erogaciones en seguridad; educación; salud; promoción y asistencia social; servicios urbanos (principalmente recolección, transporte y disposición de residuos sólidos urbanos) y otros (administración gubernamental, que incluye legislativa, judicial, dirección ejecutiva, administración fiscal y control de la gestión; cultura; trabajo; vivienda; agua potable y alcantarillado; transporte; ecología; turismo; industria y comercio; deuda pública):

A nivel general, se verifica un crecimiento muy importante del peso de los gastos en servicio de la deuda (que se sextuplica, en especial en 2018–2019) y seguridad (que prácticamente se cuadriplicó), a partir del traspaso del grueso de la Policía Federal Argentina al ámbito del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires desde 2016.

También hay un aumento significativo de la importancia del gasto en justicia, en promoción y asistencia social, trabajo y turismo.

En contrapartida, cae fuertemente la participación en el total del gasto en salud, educación, cultura, vivienda, ecología, servicios urbanos y administración fiscal.

Descontando el efecto de la inflación, el gasto en servicios de la deuda pública crecería, de 2007 a 2021, un 900% en términos reales, un 650% el correspondiente a seguridad, un 200% el aplicado a la administración de justicia, un 180% el gasto en turismo, un 150% el que corresponde a trabajo y un 120% el que se destina a promoción y asistencia social.

En igual período, el gasto en ecología y en servicios urbanos apenas creció un 8% y en vivienda, educación y salud un 15%.

Pero lo más llamativo es el hecho de que el gasto en administración fiscal se redujo, en poder de compra, un 20% en 2007–2021 y el presupuesto de cultura en un 5%.

Interesa entonces, especialmente, dar cuenta de la evolución del gasto público en cultura del gobierno porteño, en pesos de 2007, correspondiente a los últimos tres lustros.

En cuanto al gasto en promoción y asistencia social, interesa especialmente analizar el monto destinado a transferencias para el programa de fortalecimiento a grupos comunitarios (comedores).

Al respecto, la población alimentada a partir de este programa ha pasado de unas 35.000 personas en 2007-2009, a 45.000 en 2010–2012, cerca de 50.000 en 2013–2015 y 55.000 en 2016-2018.

En 2019 se dio de comer a una media de 82.000 personas por medio de este programa. En el primer trimestre de 2020 el programa cubrió a una media de 61.000 personas vulnerables. Ya durante la pandemia, en el segundo trimestre fueron 76.000 personas destinatarias y en el tercer trimestre a 81.000. De repetirse dicho guarismo en el cuarto trimestre, la media de 2020 sería de 75.000 personas. Si también se ejecuta el mismo monto en el cuarto trimestre que en el tercero, se destinarían, en 2020, a este programa un total de $7.225 millones.

Sin embargo, en el presupuesto 2020 se estima una media, para el año que viene, de solamente 54.500 personas beneficiarias, exactamente igual a la ejecución 2018 del programa (que, a su vez, resultó, extrañamente, del valor exacto que se había presupuestado, en forma similar a lo ocurrido en 2015, en que se atendió a idéntica media de personas que en 2014).

A su vez, el monto propuesto para este programa en el proyecto de presupuesto 2021 es de $8.187 millones, esto es, un 13% superior, en términos nominales, al del presente año. Ello implica, dada la inflación prevista de 29% para el año que viene una caída del 12% en el financiamiento real del programa.

Así, en los primeros nueve meses de 2020, se destinó una media diaria de $255 por persona alimentada, que se proyecta, para la media del año, en $269.

De cumplirse la proyección de casos prevista para 2021, el monto diario por habitante crecería, en términos reales, en un 20%.

Pero, de atenderse a un promedio de 66.000 casos en 2021, esto es, apenas un 8% más que los valores (pre-pandemia) del primer trimestre de 2020, ya se produciría una merma en el valor real asignado a la alimentación de la población más vulnerable.

Finalmente, tiene sentido analizar el gasto en publicidad y propaganda realizado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en una perspectiva comparada con el valor de la mayor presión fiscal propuesta para la clase media y las PYMES correspondiente a la aplicación del impuesto a los Sellos sobre los consumos con tarjeta de crédito.

Para ello, conviene, en primer lugar, desagregar la previsión para 2021 de este tipo de erogaciones, contenida en el proyecto de ley de presupuesto.

Como mencionamos en párrafos más arriba, dado que la estimación de recaudación extra proveniente del impuesto a los Sellos para los consumos con tarjeta de crédito es de $7.700 millones para 2021, podría afirmarse que un tercio de esos recursos se destinarán a publicidad y propaganda oficial.

Así, de insistirse en la aplicación de este tributo sobre las, de por sí muy castigadas, familias de clase media y pequeñas y medianas empresas, podría, al menos, considerarse que, si se reduce la publicidad del ejecutivo porteño en un 60%, resultaría posible que la alícuota del tributo fuese del 1,0% en vez del 1,2% que proponen el gobierno porteño. Y ello sería posible respetando las necesidades de difusión correspondientes a las funciones sustantivas del Estado (transporte, obras públicas, estadística básica, cobro de tributos, desarrollo económico, regulación de servicios públicos, turismo, cultura, justicia, seguridad, educación, desarrollo humano, hábitat y cultura).


4. Indicadores fiscales y deuda

Se observa un preocupante incremento del pago de intereses por los servicios de la deuda pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los últimos dos años. Mientras que, en el año 2016, el primer año de la administración de Horacio Rodríguez Larreta, estos representaron el 2,2% del gasto total en los años 2020 y 2021 estos representan el 7,9% y el 7,8% respectivamente.

A septiembre de 2020 el stock de deuda en millones de dólares al tipo de cambio de cierre de cada período supera los 3.120 millones de dólares cuando en el año 2008 apenas alcanzaba los 501,3 millones de dólares. La evolución de este indicador entre los años 2008 y 2020 puede verse en el Cuadro Nº 2. En relación al año 2021 el Presupuesto estipula un Endeudamiento Público e Incremento de otros Pasivos por $ 48.420 millones y una Amortización de la de la Deuda y Disminución de otros Pasivos del orden de los $ 37.900 millones por lo que el proceso de endeudamiento del distrito continuará en el año 2021.

Asimismo, al analizarse la evolución del Stock de Deuda como porcentaje del Producto Bruto Geográfico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede observarse como la relación ha experimentado un sustantivo crecimiento desde la llegada de la actual fuerza política al Gobierno de la Ciudad. Así, puede visualizarse que la participación de la misma respecto al PBG porteño se ha casi cuadriplicado desde el año 2007 a 2018 — último año con que se cuenta la estimación oficial del PBG — pasando de 1,5% en 2007 a 5,7% en el año 2018 (las estimaciones propias marcan que la relación deuda/PBG se encontraría en un 4,5% en el año 2019, en 4,9% en el año 2020 y un 3,6% para el año 2021).

Por otra parte, debe notarse que el peso de la deuda en moneda extranjera ha aumentado en este lapso de tiempo desde un 58,8% en el año 2007 a un 67,8% en el año 2019. A partir de las estimaciones provisorias del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede calcularse que para el año 2020 la participación del endeudamiento en moneda extranjera sobre el total se ubica en el orden del 60,4%.

En relación a la composición del Stock por tipo de deuda puede observarse que en los años 2018 y 2019 se produjo un notable incremento de la participación de los organismos internacionales sobre el total del endeudamiento pasando la participación de estos de un 8,5% en 2017 a 15,9% en el año 2018 y a 22,6% en el año 2019. A partir de los datos suministrados en la Ley de Presupuesto 2021 de la Ciudad, puede calcularse que en el tercer trimestre del año 2020, la participación del endeudamiento con Organismos Internacionales sobre el total del endeudamiento se mantiene en el orden del 22,4% con 700 millones de dólares.

Al realizar una comparación interprovincial la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se encuentra en la séptima posición entre los distritos más endeudados presentando un stock de deuda per cápita, al fin del primer trimestre del año 2020, de $ 58.745. En el Cuadro Nº 7 puede verse este indicador para las 24 jurisdicciones subnacionales de nuestro país.


5. Conclusiones

– La Ciudad de Buenos Aires tiene un estructura tributaria regresiva, por el peso determinante del impuesto a los Ingresos Brutos. Los impuestos progresivos (inmobiliario/ABL y Patentes) representan poco mas de once pesos de cada cien pesos de los recursos tributarios.

– El potencial redistributivo de esos dos tributos (inmobiliario/ABL y Patentes) no esta del todo logrado por la escasa cantidad de tramos y la baja escala de alicuotas que poseen ambos gravámenes. Con las propuestas mencionadas en este informe se podrian recaudar un monto aproximado de $ 11.271 millones adicionales.

– El Ejecutivo intenta buscar recursos adicionales gravando con el impuesto a los Sellos a la compra con tarjetas de credito (representa aproximadamente $ 7.700 millones), cuando existen otras fuentes tributarias, como dijimos y probamos antes, verdaderamente progresivas y menos nocicas para la población porteña de ingresos medios y bajos.

– El gasto público en terminos reales cae en bienes y servicios esenciales tales como: salud, educación, cultura, vivienda, ecología, servicios urbanos y administración fiscal.

– Se reduce en terminos reales el valor asignado a la alimentación de la población más vulnerable.

– El pago de intereses de la deuda se mantiene, como ocurrio en 2020, en torno al 8% del gasto total.

– La deuda en moneda extranjera es mas del 60%, lo cual, presenta una alta volatilidad y riesgo por la variación del tipo de cambio.

– Los ciudadanos porteños tienen un deuda per capita que es un 58% mas alta que sus pares bonaerenses.