La cultura como instrumento de renovación urbana en la Ciudad de Buenos Aires

1. Síntesis/ resumen

El gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha propiciado la conformación de seis distritos económicos, tres de los cuales se relacionan con la cultura. Estos distritos ‘culturales’ promueven actividades artísticas, la producción audiovisual y el diseño. Están ubicados en barrios que presentan problemas de degradación urbana y déficits en las condiciones socioeconómicas de la población. Las políticas de promoción intentan transformarlos en oportunidades urbanas para las inversiones privadas. Si bien el objetivo de los distritos es el estímulo a las actividades involucradas, se vislumbra también, la intención de generar procesos de renovación urbana a través de la cultura. Sin embargo, las herramientas de intervención no contemplan lineamientos precisos sobre política cultural, mecanismos para impulsar las manifestaciones culturales ya existentes, ni para atenuar el impacto de los procesos de gentrificación.

2. La planificación urbana, la creatividad y la cultura

La irrupción de una economía globalizada basada en la provisión de servicios y la gestión de la información, colocaron a las ciudades en un lugar central en el sistema internacional. Estas transformaciones quedaron plasmadas en conceptos tales como el de “ciudad informacional” de Castells (1997) o el de “ciudad global” de Sassen (1999). Sectores tan disímiles como el financiero, el turismo o la cultura se transformaron en los nuevos vectores para el crecimiento económico y la revitalización de la ciudad. La conexión entre cultura y planificación urbana comenzó a ser considerada entonces, una relación relevante para el desarrollo de las ciudades y el crecimiento de la economía.

Junto a la crisis del Estado de bienestar, los planes de desarrollo urbano y regional fueron abandonados, a la vez que cobró fuerza un nuevo paradigma urbano. “El cambio de tendencias que caracterizó el nuevo ciclo de la ciudad posindustrial cuestionó las bases más profundas del ideario planificador de los gloriosos treinta años de la posguerra. Factores contextuales y nuevos enfoques epistemológicos abrieron nuevas ópticas sobre los problemas y las soluciones para la ciudad” (Novick, 2003, p. 66).

El modelo de planificación centralizada dio curso a una forma de gestionar la ciudad basada en acciones más acotadas, el plan de alcance general sería reemplazado por proyectos urbanos puntuales o sectoriales. Las intervenciones modélicas a partir de la década de los ochenta remiten a acciones de revitalización urbana en áreas de oportunidad como las zonas portuarias y centros históricos. El énfasis comenzó a estar puesto en la generación de crecimiento económico, facilitando las inversiones del sector privado a partir de una mínima intervención estatal. Las transformaciones de las ciudades de Boston, Baltimore en EEUU y los Docklands de Londres se toman como ejemplo de los primeros proyectos exitosos de este tipo. (Hall, 1996, p. 353). Este nuevo urbanismo “proponía la recuperación de los valores simbólicos y materiales de la ciudad tradicional, como contracara de la abstracción del zonning y frente a los espacios indeterminados de la modernidad” (Novick, 2011, p. 41). Al fin y al cabo, las nuevas tendencias significaron el reflejo de las reformas económicas neoliberales en el campo de la planificación urbana.

El aporte de la cultura a estas transformaciones se produjo desde dos puntos de vista. En primer lugar, se realizaron intervenciones morfológicas del espacio público a partir de iniciativas de recuperación patrimonial en los centros históricos. En segundo lugar, la cultura tuvo una consideración significativa, no solo como elemento de renovación urbana, sino también para el crecimiento económico de las ciudades.

La conexión entre las industrias culturales y creativas y la planificación urbana comenzó a ser considerada un aspecto importante en los estudios asociados al tema. Hace más de dos décadas Richard Florida (2002) comenzó a difundir la hipótesis del surgimiento de una clase social nueva, la “clase creativa”. Según esta teoría, el lugar, y más precisamente el entorno urbano, es decisivo en la atracción y radicación de las personas que integran esta nueva clase social. Y como factor de retroalimentación, estos colectivos humanos se constituyen en el principal motor de desarrollo de la economía urbana. Florida señala sus tres T (talento, tecnología y tolerancia) como la clave del crecimiento de las ciudades (Florida, 2011). En síntesis, el arte, la diversidad social y cultural y la innovación serían la clave para el desarrollo y renovación de la ciudad posindustrial.

Se han escrito numerosos textos que vinculan cultura, creatividad y renovación urbana (Bianchini y Parkinson, 1993; Rutten, 2006; Stern y Seifert, 2007; Chapple, Jackson y Martin, 2010; Lavanga, 2013; Silver y Clarck, 2013; Gregory, 2015; BOP Consultores e Instituto Coreano de Investigación sobre Asentamientos Humanos, 2020). Estos trabajos recopilan numerosas experiencias alrededor del mundo donde se analiza la capacidad de la cultura en general, y de los “distritos” o “clusters” culturales y/o creativos en particular, para el desarrollo o reconversión de un área urbana específica.

A partir del año 2008 el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires creó seis distritos económicos, muchos de los cuales impulsan actividades culturales. El primero fue el Distrito Tecnológico (Ley 2972/08) y luego se crearon el Audiovisual (Ley 3876/11), de las Artes (Ley 4353/12), del Diseño (Ley 4761/13), del Deporte (Ley 5235/14) y el distrito Joven (Ley 5961/18).

La política de distritos impulsada por el gobierno de la ciudad, retoma extemporáneamente muchos elementos del ideario de la planificación urbana de las décadas del 80 y 90, así como de las teorías sobre la creatividad que relacionan crecimiento económico con revitalización urbana. En este sentido, se identifican algunas características que serán desarrolladas más adelante. 1) fragmentariamente, se propone estimular o revitalizar zonas centrales degradadas vistas como oportunidades urbanas. 2) los actores privados son invitados a ocupar un rol fundamental en el proceso de transformación. 3) se verifica un énfasis en la promoción del crecimiento económico. 4) se promueve la competitividad global de la ciudad de Buenos Aires a partir de la generación de nuevos atractivos para turistas e inversores. 5) el concepto de creatividad y la promoción de actividades creativas (y culturales) tienen un rol central en el diseño e implementación de la política de distritos.

3. La subordinación de la cultura al crecimiento económico

De los seis distritos creados hasta la fecha, tres se relacionan con el impulso de la cultura: el de las Artes (Ley 4353/12), el Audiovisual (Ley 3876/11) y el del Diseño (Ley 4761/13)._[1] Es decir, el gobierno de la ciudad le atribuye a la cultura poder de movilización de recursos y transformación de la ciudad. Las leyes de creación de los distritos tienen por objeto la promoción de los sectores involucrados. Si bien no se declara en forma explícita, se manifiesta también el objetivo de incentivar procesos de renovación urbana a partir de un efecto derrame de la actividad económica que se intenta dinamizar.

La ausencia de referencias y menciones a la cuestión urbana en la legislación, contrasta con lo enunciado en otras piezas comunicacionales del gobierno de la ciudad. En una sección del sitio web de la ciudad se advierte que “los distritos creativos del sur” … “todos impulsan el crecimiento y desarrollo para revitalizar esta zona de la Ciudad”. También se destaca que “los distritos apuntan a la promoción de la zona Sur como política pública de desarrollo económico, pensados como espacios temáticos que crecen alrededor de una industria” (GCBA, s/f).

Resulta interesante este giro conceptual, ya que, en los textos de las normas, no se refieren como “distritos creativos”, sino que en todos los casos se identifican como “distritos económicos”. El hecho de que existan diferentes documentos o piezas informativas que parecen dirigirse a distintos interlocutores, no es del todo casual. Mientras las normas simplemente convocan al capital privado a realizar inversiones, por otros medios se publicita la creatividad y la cultura como los valores que promueven y legitiman estas políticas. Un mayor énfasis en la creatividad, en la economía o en la revitalización urbana revela, en principio, cierta imprecisión de los objetivos de la política pública. Es posible considerar, también, que se está privilegiando algún objetivo por encima de los demás.

Toby Miller (2012), quizás uno de los críticos más agudos del concepto de industrias o economía creativa (y detractor de Richard Florida), establece que estas ideas implican la subordinación de la esfera cultural al crecimiento económico basado en la tecnología y el emprendedorismo. Denuncia que la política cultural de los países y organismos internacionales, está siendo paulatinamente desplazada por el discurso tecnocrático y economicista de la creatividad. Sostiene también que los intelectuales y académicos que adhieren a sus postulados son la “nueva derecha de los estudios culturales”.

La aparente confusión sobre los alcances de los distritos, que incluyen de manera equivalente o intercambiable la cuestión de la creatividad, léase cultura, y la promoción del crecimiento económico, estarían indicando que no existe tal contradicción, sino que en la ecuación se estaría privilegiando el último de los términos.

En todos los casos, es decir, en todas las normas de creación de los tres distritos culturales, el Ministerio de Desarrollo Económico es la autoridad de aplicación. Solamente, la ley de creación del distrito de las Artes establece que el Ministerio de Desarrollo Económico es la autoridad de aplicación, relegando la intervención del Ministerio de Cultura “en las cuestiones inherentes a la materia de su competencia” (Ley 4353, cap VI). Es decir, el énfasis está colocado en la promoción de la actividad económica por sobre las cuestiones culturales.

Asimismo, el desarrollo económico se lograría a partir de un efecto derrame que las políticas de estímulo al sector privado conllevan. La idea de “espacios que crecen alrededor de una industria” (GCBA, s/f) indica la búsqueda de este impacto supuestamente multiplicador en las zonas de la ciudad que se quieren revitalizar. Es decir, el Estado es simplemente un facilitador de las inversiones del sector privado que generaría las transformaciones.

La principal herramienta en la que se basa la política de distritos es el estímulo fiscal, como exenciones, descuentos, pagos diferidos o a cuenta en ABL, ingresos brutos, sellos, permisos de construcción, etc. para las empresas que se localicen y las ya establecidas. Los sectores promovidos son las artes, la producción audiovisual y el diseño, así como los promotores de infraestructura para dichas actividades.

Precisamente, el rol de los actores privados es uno de los rasgos sobresalientes de este tipo de iniciativas. Por ejemplo, el texto de la ley 4353/12 de la creación del Distrito de las Artes, contiene 39 veces la palabra “promovida/o” en referencia a las actividades y sectores beneficiarios.

En el caso de este distrito que puede hacerse extensivo al del diseño, se observa que en un contexto de déficit habitacional estructural que se expresa en las sucesivas acciones de desalojo, la normativa no menciona o atiende esta cuestión. Y esto es particularmente problemático desde el punto de vista social, pero también para la cultura, ya que existe una relación estrecha entre la vivienda popular materializada en el conventillo y su valoración como patrimonio cultural.

Asimismo, en ninguno de los tres distritos culturales se desarrollan lineamientos, ni especificaciones sobre el contenido ‘cultural’, sino que la decisión de las propuestas es realizada exclusivamente por los inversores, siempre y cuando puedan justificar que las actividades que desarrollarán se corresponden al marco de promoción. Es decir, existe claramente una propuesta para el desarrollo económico, pero no se evidencia con precisión una política cultural determinada, sino que la misma es ejecutada por el mercado. Tampoco, se realiza mención alguna sobre los aspectos morfológicos o edilicios en zonas de valor histórico patrimonial. Cuestiones que deberían ser tenidas en cuenta en distritos de tipo ‘cultural’. _[2]

Por ejemplo, la Unesco ha reconocido tres manifestaciones culturales como Patrimonio Inmaterial de la Humanidad en la Argentina, de los cuales dos son porteñas y tienen una fuerte presencia y tradición en la zona del distrito de las Artes que abarca al barrio de La Boca y parte de Barracas y San Telmo. Estas son el Filete porteño y el Tango. La normativa de este distrito no considera a estas actividades y ni siquiera las menciona como parte de los considerandos. Estos datos no son menores, pues la dirección y sentido de la estrategia diseñada por la política de distritos para estos barrios, pone en evidencia que el crecimiento económico se encuentra por delante de las cuestiones sociales y aún culturales.

4. El crecimiento económico para la renovación urbana

Otro elemento que llama la atención es que las normas de creación de los distritos no mencionan el objetivo de renovación urbana, cuestión que sí es considerada en el sitio web de la ciudad. Y esto es un aspecto central, ya que la ubicación de los distritos ocurrió mayormente en el sur de la ciudad, cuyos barrios detentan indicadores sociales y urbanísticos más negativos que en el resto de la CABA. Si bien el Distrito Audiovisual no se ubica en el sur porteño, también registra radios censales con niveles socioeconómicos bajos (ver ilustración 1).

Se pone de manifiesto la búsqueda de oportunidades urbanas, es decir, áreas degradadas y desvalorizadas desde el punto de vista inmobiliario, que pueden transformarse en nuevos nichos de inversión para los desarrolladores y el sector privado en general.

Otro rasgo es la inconexión o nula articulación de los distritos entre sí. Es decir, no existe un plan articulado o global que nuclee estas diferentes políticas, sino que cada distrito tiene un funcionamiento independiente.

En algunos casos, la delimitación de los distritos se basó en el reconocimiento de una realidad existente. En el caso del Audiovisual, por la radicación previa de canales de tv y productoras; en el de las Artes, por su riqueza y herencia cultural y patrimonial. Es decir, en estos casos se buscó reforzar un perfil de la zona, mientras que, en el del diseño, el objetivo fue conformar un polo de crecimiento a partir de nuevas actividades que se irían radicando por el efecto de los incentivos brindados.

En cualquier caso, la intención es revertir los indicadores sociales más negativos que detentan estas zonas y revitalizarlas a partir del establecimiento de los distritos ‘creativos’. Es decir, a partir de la atracción de nuevas propuestas y habitantes. El objetivo, entonces, sería que se radiquen nuevos actores, la ‘clase creativa’ que regenere estos sectores de la ciudad.

Pero si el objetivo es la atracción y radicación de inversiones y actores externos, qué sucede con los habitantes y colectivos culturales que viven actualmente en estos barrios. Ninguna de las normas contempla medidas y herramientas para impulsar la cultura y manifestaciones barriales y populares, por ejemplo, de la cultura comunitaria que se organiza con pautas más allá del mercado. Es decir, que no pueden ser afectados o promovidos únicamente a partir de estímulos fiscales. Tampoco estipula mecanismos que atenúen o impidan la expulsión de los actuales habitantes que viven en condiciones de vulnerabilidad social.

Algunos autores han estudiado la dinámica urbana que generó la creación de los distritos económicos por parte del gobierno local. María Eugenia Goicoechea (2017) se dedicó a analizar los impactos del distrito tecnológico en el sur porteño, señalando que, si bien se ha producido un éxito en la dinamización del mercado inmobiliario, la ausencia de mecanismos de regulación ha agudizado los problemas habitacionales. Arqueros y González Redondo (2017) establecieron que la creación de distritos económicos en el sur de la ciudad se inserta en una estrategia para reorientar el desarrollo urbano hacia esa zona, revitalizando las áreas degradadas con un pasado industrial, pero critican igualmente la mirada económica por sobre la necesidad de sus habitantes.

Por otro lado, Ana Gretel Thomasz (2017) analizó el proceso de resignificación simbólica que implica la imposición del nombre “Distrito de las Artes” sobre la antigua denominación de barrio de La Boca. Sostiene que este cambio tuvo por objetivo desplazar a los sectores populares identificados históricamente con el barrio. Es decir, según el análisis de esta autora, el proceso de gentrificación no sería una consecuencia indeseada del proceso de renovación urbana, sino más bien un objetivo buscado por parte de las autoridades para recualificar y valorizar esta zona de la ciudad. _[3]

5. La valorización del suelo y el fenómeno de gentrificación en el Distrito de las Artes

Los datos sobre valor del suelo pueden ser ilustrativos acerca de la dinámica inmobiliaria que se está produciendo en algunos sectores de la ciudad que han sido promovidos bajo la política de distritos. Si bien el proceso de valorización del suelo no es un indicador directo del nivel de gentrificación, resulta un proxy adecuado, sobre todo, cuando no existen mecanismos compensatorios o que al menos atenúen el proceso de desplazamiento de los sectores más vulnerables.

El distrito de las Artes es una de las zonas más afectadas por el proceso de valorización y, concomitantemente, de gentrificación. La Boca, epicentro de este distrito, se ubica en el cuarto lugar dentro de los barrios cuyo valor del suelo creció más rápidamente desde la sanción de la ley de promoción hasta la actualidad.

Sin embargo, a pesar del acelerado crecimiento, La Boca continúa siendo uno de los barrios con menor nivel de valor de los terrenos. Por lo tanto, se produce a una mayor presión inmobiliaria sobre la población residente que sufre déficits sociales y habitacionales.

La comparación entre distritos económicos arroja un resultado aún más alarmante. El distrito de las Artes se encuentra por lejos al tope del gráfico en cuanto al crecimiento de la valorización del suelo.

En síntesis, este sector de la ciudad está sufriendo una enorme presión inmobiliaria producto de un largo proceso de turistificación al que se le suman los incentivos brindados por las políticas de distrito.

El caso del distrito de las Artes revela, con mayor gravedad, una forma de intervención basada en la cultura para generar procesos de renovación urbana, desconsiderando costos sociales y aún culturales (de sus propios habitantes).

6. Conclusiones

La política de distritos, retoma herramientas de planificación urbana de las décadas del 80 y 90, imbuidas por un contexto de retroceso del Estado y de reformas económicas neoliberales. Algunos de estos rasgos son la generación de políticas urbanas fragmentarias, la estimulación de zonas de oportunidad degradadas para atraer inversiones, la primacía del capital privado como agente decisorio y la legitimación del proceso bajo una visión de la creatividad que privilegia la cuestión económica por sobre lo cultural.

La inexistencia de herramientas que promuevan a los artistas locales o a los colectivos culturales barriales y, por otro lado, la convocatoria al capital privado quien toma las decisiones sobre el contenido cultural, refleja una forma de intervención basada en la instrumentalización de la cultura como vehículo de renovación urbana.

Tampoco se establecen mecanismos que atenúen el impacto gentrificador que cualquier acción de revitalización urbana puede generar. Esto denota una orientación de la política pública que privilegia los resultados económicos por sobre la cuestión social.

El desplazamiento de los habitantes de los barrios no solo significa una agudización de problemáticas sociales que son empujadas hacia otros lugares de marginalidad, sino que también implica la pérdida de un acervo cultural que esas mismas comunidades poseen y que constituyen la base de la identidad local que ha caracterizado a los barrios de la ciudad de Buenos Aires.

Bibliografía

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